以下是刘守英演讲的整理。

      1998年以来，我国建立的土地管理制度，主要目标是实现粮食安全，手段是耕地保护。以实现粮食安全为主要目标，建立了一整套耕地保护制度。现在要思考的问题是，下一阶段的发展目标和内涵发生了重大变化，这些重大变化发生以后，对下一阶段粮食安全和耕地保护相关的政策，经济学界、公共政策学界和法学界，要做有一些大的方向性和战略性的思考。

      第一，我国的土地功能在变化。1998年以后，土地管理一系列制度安排的设立，包括耕地红线的设置等，这些都是在耕地保护这个大的方向上设立的。事实上，我们土地的功能——保发展和保耕地是并行的。在保护耕地的同时，也保发展，也就是土地承担着拉动经济增长和推动结构转变的发动机功能。但是，2013年出现拐点。2013年之后，土地的发动机功能减弱，也就是我们继续依靠增加土地供应，搞园区和大规模的城市开发，拉动经济增长的这套模式，效力已经开始衰减了。这对于耕地保护制度是一个重大信号。在下一个阶段，经济学界、公共政策学界和法学界对耕地保护的讨论，可以摆脱必须同时讨论土地发动机功能的特殊阶段，回到讨论耕地的常态。

      第二，我国的土地关系在变化。上一轮我国的土地关系主要是建设和保护的关系，处理的是快速工业化进程与城市扩张过程中，大规模的城市化和工业化带来的建设用地需求，对耕地保护形成的冲击，也就是建设与保护的问题。实际上，上一轮我们一方面是在保耕地，另一方面也在保建设。

      下一个发展阶段的土地关系，将从处理生产和生活用地二者的平衡，转为处理生产、生活和生态的平衡。在发展阶段转换过程中，工业化和城市化对耕地保护的冲击力在下降，也就是生产性用地的需求在下降。因此，生产这一块的用地，也就是建设用地，在土地关系中的权重和位置没有那么凸显了。相比之下，生态安全要往前移。下一轮土地摆布中的土地关系将从主要维持生产生活的平衡，转向生产、生活、生态的平衡。

      按顺序来排，在上一轮发展中，生态安全没有受到充分重视，下一个阶段，生态安全的重要性要往前移，这一点对未来国土可持续发展非常重要。

      其次，耕地安全当然重要，但土地安全更关键。耕地安全是由粮食、尤其是主粮安全引出的问题。保主粮数量、实现粮食安全的基础是耕地安全。下一阶段要在更大范围内改善耕地质量，减少土地污染，也就是解决土地安全问题。

      关于建设用地，也就是保生产的用地，下一步的主要目标是保证经济活动更加有序和更高质量发展。这首先牵涉到城乡关系，其核心是城市和乡村建设用地的配置，一定要改变上一轮把建设用地主要集中在城市发展的策略，规划好城市和乡村的版图，调整城乡建设用地配置结构。其次要实现城市空间的高质量发展，既包括对城市增量建设用地的结构进行调整和优化，也包括从增量用地转为存量发展，做好城市更新，提高城市土地利用效率。

      第三，我国的土地治理方式要变化。上一轮发展过中，我们为了保护耕地、避免大面积占地，设计了一套中国特色的用途管制方式，主要通过土地计划管理来实现。为了实现下一轮发展目标，治理方式必须加以改变。一方面大面积占地需求在减少，另一方面计划管理方式的成本越来越高，有机会也有必要实现从计划管理方式向空间规划管制转变。真正让国土空间规划成为土地治理的主要方式。在空间规划和区域布局上做更加科学的设计，将规划管制真正落地，逐步由规划管制替代土地计划管理。